图 嵯峨天皇
桓武朝改革以后诸代天皇也进行了改革。嵯峨天皇(公元809年—公元822年在位)为加强天皇权力，提高工作效率，对政府机构进行了整顿，设置“藏人”和“检非违使”。这两者都是令里没有规定的官职，故称“令外官”。藏人侍于天皇左右，掌管机密文件，传达天皇沼效。检非违使执掌京都军事、警察、审判事宜。这两个原属临时性的官职后来改为常设，置藏人所和检非违使厅，权限越来越大。随着不断改革，原有许多律令内容已经过时，条文需要不断修改。嵯峨天皇命制定“格式”，取年号名《弘仁格式》。“格”是经过修改的律文，式是为律文之应用所做的种种细目规定。淳和朝于天长10年(公元833年)修成养老令官撰注释书《令义解》10卷，统一和固定了令的解释，并具有令的同等效力。清和朝于贞观11年(公元869年)制定《贞观格式》(格12卷，式20卷)，还模仿唐制进一步改进了宫廷仪式。这样，桓武之后的几个天皇企图通过设置令外官和制定格、式，为重建和维持动摇了的律令制作了不懈的努力。
图 平安“三笔”之嵯峨天皇墨迹
封建统治阶级虽然进行了一些政治改革，但是作为早期封建国家掠夺农民的土地制度——班田制的崩溃仍然是不可避免的。进入公元9世纪，班田制已难以推行，征课庸调已无意义。桓武改革之后，京畿地方从公元810年至公元827年的17年间甚至没有举行过班田，而从公元828年班田到下一次班田(公元881年)更整整经历了53年的岁月。