摄关政治的出现
在公地公民制破坏的同时，天皇政治(律令政治)也危机四伏，其标志之一就是藤原氏摄关政治的出现。早在奈良末期僧侣政权垮台后，贵族势力复又膨胀，以大化改新功臣自居的藤原家的势力恢复显著，尤以其四家中之北家一直扶摇直上，至9世纪下半期，竟达到建立摄关政治、独揽朝政的地步。
作为最大的权门贵族，藤原氏一直受到天皇政府的优厚赏赐，以接受“职分田”、“位田”、“职封”、“位封”和临时赏赐的名义，获得大量土地、劳力和财富，远胜他人。这是藤原氏政治发家的经济基础，但能攫取最高权力，主要是靠不断玩弄权术打击他氏，以及同皇室联姻取得外戚身份的手段。公元9世纪初，藤原冬嗣(公元775年—公元826年)在被任命藏人头之后，立即将其女儿送进宫中作仁明天皇女彻，因其女生文德天皇(公元850年—公元857年在位)而获得天皇外祖父身份。冬嗣之子藤原良房(公元804年—公元872年)如法炮制，也将其女送进宫中，从而成为清和天皇(公元858年—公元875年在位)的外祖父，再通过制造“承和之变”和“应天门之变”等一系列政治事件，压倒政敌。结果先则于公元857年以文德天皇母舅身份破例当上非皇族身份的第一个太政大臣，继则翌年以太政大臣身份为幼小外孙清和天皇“总摄庶政”，进而于贞观8年(公元866年)正式获得“摄政”称号，开始了名副其实的人臣(臣下)摄政。良房之后，其养子藤原基经(公元836年—公元891年)任摄政，并于公元887年被刚即位的宇多天皇赋予总揽国政全权。沼书说：“其万机巨细，己统百官，皆先关白太政大臣，然后奏下。”“关白”一词出自《汉书》，系“禀报”之意，在日本不久便变为官职之名。这样，藤原氏便开创了日本史上“关白政治”这一特殊政体，即以外戚身份在天皇年幼时作“摄政”、天皇成年后作“关白”的政体。
图 日本摄关政治本质上就是外戚专政
以藤原氏为代表的官僚贵族集团的统治已完全失去进步性，政治上腐朽，生活上堕落。他们追求的是富丽堂皇的宫殿、神社和当作别墅用的佛寺，盛大的节日仪式，游宴，装潢贵族老爷身份的文学和音乐。对于满足这种奢侈生活来说，来自国家的庞大收入犹感不够，于是便大搞卖官政治。对于能够出钱承包工程的人，按其出钱多少卖给国司及其以下相应的官职。国司一职最有贪污发财的机会，许多官僚贵族纷纷通过贿赂藤原氏弄到兼任国司之职，身在京都，派代宫赴任，称为“遥任”。国司毫不顾及生产，在国衙领内瞬任代官搜刮人民，因此有“受领”绰号。当时流行着“受领跌个跟斗也要抓把土”的说法，形象地说明了国司的贪婪。
“延喜、天历之治”
藤原基经死后，宽平9年(公元897年)宇多天皇让位给醍醐天皇(公元897年—公元930年在位)。醍醐天皇为抑制藤原势力，不置摄关，实行亲政。为维护律令制度，授权政府严厉监督国司行为，严禁国司拖延轮换，取消遥任国司；励行班田制度，禁止院宫王臣私占空闲地、荒田、山川英泽，即禁止新立庄园；铸造“延喜通宝”。在他统治期间还完成了《延喜格、式》的编纂，它与《弘仁格式》、《贞观格式》总称《三代格式》。这《三代格式》加上《大宝律令》、《养老律令》，形成日本早期封建国家一套较完备的法典。
延喜14年(公元914年)醒酗天皇向群臣征求治国意见，式部大辅三善清行(公元847年—公元918年)提出了著名的《上谏书》(《意见封事》)12条。他在《上谏书》中首先指出了严峻的现实：“自后风化渐薄，法令滋彰，赋敛年增，徭役代倍，户口月减，田亩日荒。”加以建寺造佛，帝室权贵奢侈浪费日甚，导致国库空虚，经济凋敝。他建议：应请“消水旱求丰穗”、“禁奢侈”、“赦诸国随现口数授口分田”、“加给大学生徒食粮”及“依旧制增置判官”等措施。醒酗天皇予以认真考虑。
┌──────┬────┬─────────┬────────┬───────┐
│ 格式名 │ 卷数 │ 编辑者 │ 编成时间 │ 施行时间│
├──────┼────┼─────────┼────────┼───────┤
│ 弘仁格 │ 10 │ 藤原冬嗣等 │ 820 │ 820 │
│ 弘仁式 │ 40 │ 同上 │ 820 │ 820 │
│ 贞观格 │ 12 │ 藤原氏宗等 │ 869 │ 869 │
│ 贞观式 │ 20 │ 同上 │ 87l │ 871 │
│ 延喜格 │ 12 │ 藤原时平等 │ 907 │ 908 │
│ 延喜式 │ 50 │ 同上 │ 927 │ 967 │
└──────┴────┴─────────┴────────┴───────┘
醍醐天皇的治国方策为村上天皇(公元946年—公元967年在位)所继承。他在统治期间下令禁止奢侈，节省开支，降低物价，还制定“新仪式”’铸造“乾元大宝”。天德元年(公元957年)大内记营原文时(公元899年一公元981年)上书天皇，提出“禁奢侈”、“停售官职”和“恢复鸿炉馆”等三条建议，受到天皇重视。
醒酗、村上两皇实行亲政，改除时弊，被史书誉为“延喜(醍醐年号)之治”与“天历(村上年号)之治”。实际上这两代政绩并无效果，律令制度继续走向崩溃，因为他们所依靠的宫廷贵族已经无所作为，维护公地公民制和天皇制已和时代趋势背道而驰了。
摄关政治的确立
“延喜、天历之治”对藤原氏的摄关政治来说是一次危机。及至安和2年(公元969年)当时的摄政藤原实赖迫使左大臣源高明下台之后，藤原氏的摄关政治终于牢固地确立。因为正是从10世纪下半期起，藤原氏通过接受庄园寄进开始变成大庄园领有者，而且为势愈猛。至11世纪中叶，藤原氏庄园已占全国土地十几分之一，“天下土地悉成一家之领”，从而扩大了摄关政治的经济基础。此后百余年，藤原氏一直专擅朝政，随意废立天皇，管理摄关家的机关“政所”成了国政的中心，从摄关家发出的命令作为“政所下文”、“殿下御教书”，取代了迄今为止的“宣旨”、“官符”，朝廷变成仅司礼仪的场所。藤原道长有四个女儿被选为后纪，后一条、后朱雀、后冷泉三天皇皆其外孙。他有一首诗道出了他执政30多年得意的心情，其中一句是：“此世即我世，如月满无缺。”
摄关政治继续腐败下去，地方国司对农民的掠夺日甚。永延2年(公元988年)，尾张国(爱知县)八个郡的郡司、农民来到京都，向朝廷控诉国司藤原元命的暴政，要求罢他的官。从控诉的31条罪行来看，藤原元命在其三年任职期间额外征收了17万石租米和大量绢、庶、油及其他物品，侵吞了发给下级官吏的薪俸和施舍给饥民的粮食。元命的儿子强征农民牛马，谁若陈述苦请便以暴力相加。元命还驱使郡司、农民耕种他一族的私有地，逼迫人们替四、五十年前死者和逃亡者偿还欠债。藤原元命的暴行仅仅是无数国司暴政的一个例子。